Fin dalla prima metà del quattrocento sorsero delle iniziative di alcune corporazioni dirette alla collocazione in attività compatibili i lavoratori vecchi e malati o a reintegrare economicamente il danno derivante dalla perdita di segmenti corporei.

Al di fuori di questa tutela corporativa, l’assistenza degli indigenti fu lasciata a privati ed alle grandi organizzazioni religiose.

Nel periodo illuminista si fece strada la consapevolezza dell’uguaglianza naturale degli uomini ed il diritto dei più bisognosi di avere un’assistenza certa dallo stato.

Con l’affermarsi dei principi egualitari della Rivoluzione francese vennero sciolte le più antiche società corporative di assistenza e fu definitivamente acquisito il concetto che l’assistenza è un dovere dello Stato, il quale deve intervenire nell’amministrazione degli enti e l’indigente ha dei precisi diritti da far valere nei confronti della collettività, mentre passa in secondo piano il senso di pietà nei confronti del bisognoso in obbedienza a precetti religiosi.

In Italia la prima legge in materia di beneficenza fu promulgata nel 1862, con essa venivano attribuite alle congregazioni di carità il compito di intervenire nei confronti di tre categorie di invalidi:

1) deficienti fisici e psichici per minorazioni congenite o acquisite (storpi, paralitici, sordomuti, ciechi, idioti ed alienati);

2) infermi per malattie croniche o acute;

3) invalidi del lavoro.

Una successiva legge del 1890 trasformò le Opere Pie in istituzioni pubbliche di beneficenza, le quali, attraverso le modifiche legislative del 1937, sopravvivono ancora come ECA (Enti Comunali di Assistenza).

Dalla fine del secolo scorso fino ad oltre la metà del secolo corrente la legislazione italiana aveva tutelato categorie di "invalidi" distinte sulla base delle diverse cause che avevano determinato la minorazione funzionale, responsabile dell’invalidità stessa.

Si parlava pertanto di invalidi di guerra, invalidi del lavoro ed invalidi per cause di servizio; solo nel 1962 fu coniato il termine di mutilato ed invalido "civile" per distinguere quegli invalidi che non rientravano in nessuna delle tre categorie fino allora esistenti e non beneficiavano di alcun tipo di assistenza specifica.

a) Legge 2 aprile 1968, n. 482: dà una prima definizione di invalido civile e regolamenta nel dettaglio le definizioni e le procedure operative per il collocamento obbligatorio.

b) Legge 30 marzo 1971, n. 118: integra la precedente definizione di invalido civile ed istituisce l’assegno di invalidità e la pensione di inabilità.

c) Legge 11 febbraio 1980, n. 18: istituisce l’indennità di accompagnamento per gli invalidi civili totalmente inabili.

d) Legge 21 novembre 1988, n. 508: detta norme integrative per il diritto all’indennità di accompagnamento, sancendo la sua non incompatibilità con lo svolgimento di attività lavorativa, inoltre istituisce speciali indennità a favore dei ciechi parziali e dei sordi prelinguali. Viene abrogata la norma che istituiva l’assegno di accompagnamento per minori.

e) D.Lgs. 23 novembre 1988, n. 509: modifica la soglia di invalidità per il diritto al collocamento obbligatorio ed all’assegno di invalidità, introduce il riferimento alle attività confacenti e definisce l’invalido civile ultrasessantacinquenne.

f) Legge 11 ottobre 1990, n. 289: istituisce un’indennità di frequenza per gli invalidi civili minori di anni 18. Sostituisce il precedente assegno di accompagnamento ed è subordinato alla frequenza di centri specializzati nel recupero di persone portatrici di handicap.

g) D.M. 5 febbraio 1992: riporta la nuova tabella indicativa delle percentuali di invalidità per le minorazioni e le malattie invalidanti.

h) Legge 5 febbraio 1992, n. 104: è, giustamente la "legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate". Contiene le definizioni di "persona handicappata" e di "handicap grave".

i) Legge Provinciale 12 marzo 1990, n. 11: prevede l’erogazione a carico della Provincia Autonoma di Trento di un assegno mensile agli i.c. residenti in provincia, il cui stato di invalidità o inabilità venga accertato dopo il compimento dei 65 anni. I soggetti interessati devono inoltrare una specifica domanda al Servizio Provinciale competente.

in base ai disposti coordinati delle normative vigenti risultano mutilati ed invalidi civili i cittadini affetti da minorazione congenita o acquisita, comprendente gli esiti permanenti delle infermità fisiche e/o psichiche e sensoriali che comportano un danno funzionale permanente, anche a carattere progressivo, tale che:

Le indicazioni valutative previste dal D.Lgs. 509/88 prevedono:

La percentuale di riduzione della capacità lavorativa deve essere accertata utilizzando le apposite tabelle di cui al Decreto del Ministero della Sanità del 5 febbraio 1992, modificandole con un ±5% a seconda delle ripercussioni sulla capacità di lavoro in occupazioni confacenti alle attitudini o su quella specifica del soggetto. Per le infermità che non risultano tabellate si ricorre al criterio analogico.

I compiti e le funzioni proprie al di fuori dell’età lavorativa non sono stabiliti per legge e variano con le fasce di età, approssimativamente nel modo seguente:

PRIMA INFANZIA motilità

linguaggio

deambulazione

SECONDA INFANZIA +

frequenza scolastica "proficua"

gioco collettivo

attività sportiva non agonistica

ETA’ EVOLUTIVA +

relazioni sociali

Così, prima dei 2 anni, al di là dei rari casi di gravissimo arresto dello sviluppo psico-fisico, è difficile apprezzare reali difficoltà; superati i 2 anni la deambulazione ed il linguaggio prima, l’apprendimento scolastico ed i rapporti di relazione poi, consentono di differenziare abbastanza facilmente chi ha difficoltà e chi no; dopo i 15 anni è possibile pervenire anche ad una valutazione percentuale della riduzione di capacità lavorativa in occupazioni confacenti.

La circ. n. 500.6/AG/19/58/115, datata 24 febbraio 1997, del Ministero della Sanità ribadisce che gli ultrasessantacinquenni non sono valutabili percentualmente, ma, alla luce delle disposizioni di cui al D. Lgs. 509/88, esclusivamente sulla base delle difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell’età.

Devono perciò essere valutate le azioni non legate a funzioni lavorative, ma tese al soddisfacimento delle esigenze medie di vita quali la guida dell’automobile o la capacità d’uso dei mezzi pubblici, la possibilità di leggere o di usare radio, televisione e telefono, di effettuare acquisti, di prepararsi i cibi, di accudire alle faccende domestiche, di svolgere attività ludiche, ecc.

In base a ciò il giudizio valutativo collegiale può concretizzarsi nel modo seguente:

Costituisce il primo livello assistenziale riservato ai soggetti incollocati al lavoro e per il tempo in cui tale condizione sussiste, rappresenta perciò un ripiego in caso di fallimento nell’inserimento lavorativo; questo concetto di subordine è ribadito dal 2° comma dell’art, 13 della legge 118/71, quando sancisce che l’assegno può essere revocato, su segnalazione degli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione, qualora risulti che i beneficiari non accedono a posti di lavoro adatti alle loro condizioni fisiche.

Viene corrisposto agli i.c. di età compresa fra i 18 ed i 65 anni nei cui confronti sia stata accertata una riduzione della capacità lavorativa pari o superiore al 74%, incollocati al lavoro e con un limite reddituale, rivalutabile di anno in anno, attualmente di poco superiore ai 5 milioni; è incompatibile anche con la pensione INPS minima di vecchiaia o invalidità.

L’importo dell’assegno è attualmente di circa 381.000 £ mensili. Dopo il compimento dei 65 anni viene trasformato in pensione sociale a carico dell’INPS (art. 19 della legge 30 marzo 1971, n. 118: "In sostituzione della pensione o dell’assegno di cui agli art. 12 e 13 ... sono ammessi al godimento della pensione sociale a carico del fondo di cui all’art. 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153".

Viene concessa ai sordomuti ed agli i.c. di età compresa fra i 18 e 65 anni nei cui confronti sia stata accertata una totale inabilità lavorativa (100%). Non è incompatibile con lo svolgimento di una attività lavorativa (Circ. Ministero del Lavoro n. 6/13966/A del 28 ottobre 1969; circ. Ministero della Sanità n. 3 del 11 febbraio 1987), ed è cumulabile con un reddito, rivalutabile di anno in anno, attualmente pari a 22.310.775 £. E’ pertanto cumulabile con una rendita previdenziale.

L’importo della pensione è uguale a quello dell’assegno, integrato dalla Provincia Autonoma di circa 80.000 £.

Numerosi ultrasessantacinquenni chiesero pertanto la pensione di inabilità come invalidi civili per aver diritto all’erogazione di due prestazioni cumulabili che di fatto l’INPS pagò dal 1980 al 1987; solo in quell’anno infatti il Consiglio di Stato considerò illegittimo tale espediente.

Con l’entrata in vigore della legge 21 marzo 1988, n. 93, confermata dall’art. 8 del D.Lgs. 509 del 1988 e da una interpretazione giurisprudenziale costante, la disciplina vigente è la seguente:

a) dopo i 65 anni si potrà chiedere ed ottenere solo la pensione sociale con i limiti di reddito stabiliti per la stessa (poco più di 4 milioni);

b) se è stato ottenuto il riconoscimento dell’inabilità civile con decorrenza prima dei 65 anni, al compimento di tale età si ottiene la pensione sociale sostitutiva, con i limiti di reddito più favorevoli dell’inabilità civile.

Questa disciplina crea quindi una discriminazione economica ingiusta quando stabilisce che i soggetti diventati inabili dopo i 65 anni non possono più ottenere la pensione di inabilità, ma solo la pensione sociale, con i requisiti economici da questa previsti, analoghi a quelli dell’assegno; poiché la maggioranza dei soggetti ha maturato una prestazione previdenziale ne risulta che diventare inabili e presentare domanda prima o dopo i 65 anni comporta una differenza di trattamento.

Proprio per ovviare alla sperequazione soprascritta, è stata istituita una prestazione per i residenti nella provincia di Trento, il cui stato di invalidità o inabilità venga accertato dopo il compimento dei 65 anni. Consiste di 250.000 £ (non è più stato rivalutato), è incompatibile con la pensione sociale, è cumulabile con limiti di reddito analoghi a quelli dell’assegno mensile per gli invalidi (³ 74%) e della pensione di inabilità per chi raggiunge il 100%.

Questa differenziazione comporta l’anomalia di dover valutare in termini percentuali anche gli ultrasessantacinquenni, in evidente contrasto con quanto disposto dalle leggi nazionali e dalla circ. n. 500.6/AG/19/58/115, datata 24 febbraio 1997, del Ministero della Sanità.

Tale indennità è un beneficio economico che si colloca in una linea di recupero della potenzialità assistenziale della struttura familiare. Infatti dopo la massima espansione dell’occupazione negli anni 60-70, che aveva ridotto al minimo la capacità assistenziale della famiglia, la successiva crisi economico-sociale porta da un lato a riprogettare l’erogazione pubblica di servizi, potenziando le aree di solidarietà sociale e volontariato, e dall’altro ad indennizzare le famiglie che si accollavano i compiti di assistenza degli handicappati gravi.

I requisiti fondamentali per una corretta valutazione, indicati dalle normative vigenti, sono:

Il criterio della motricità non dà adito a dubbi interpretativi, la circ. n. 500.6/AG.927/58-1449, del 4 dicembre 1981 del Ministero della Sanità precisa anzi "che si trovano nell’impossibilità di deambulare gli invalidi che non deambulano neppure con l’aiuto di presidi ortopedici".

La stessa circolare aggiunge che "per atti quotidiani della vita si intendono quelle funzioni elementari che espleta quotidianamente un soggetto normale di corrispondente età e che rendono il minorato, che non è in grado di compierle, bisognevole di assistenza".

Il D. Lgs. 23 novembre 1988, n. 509 stabilisce all’art. 6 che "ai soli fini dell’assistenza socio-sanitaria e della concessione dell’indennità di accompagnamento, si considerano mutilati ed invalidi i soggetti ultrassessantacinquenni che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età".

Per meglio comprendere i "compiti e le funzioni" di tali soggetti soccorre la circ. n. 14 del Ministero del Tesoro Div. I (prot. 0485, 28 settembre 1992), che li identifica con gli atti quotidiani, non lavorativi, della vita quali la vestizione, la nutrizione, l’igiene personale, l’espletamento dei bisogni fisiologici, la continenza sfinterica, l’orientamento temporo-spaziale, l’abilità a muoversi da solo, con o senza protesi, con o senza l’aiuto di persone, ecc.; perché sorga il diritto all’indennità di accompagnamento "la mancanza deve esercitarsi su un insieme di funzioni e di attività, tali che risulti alterato ogni rapporto concreto con la realtà quotidiana. E’ il caso del grave deterioramento psichico globale con crisi impulsive, del completo disorientamento temporo-spaziale, della demenza senile con grave perturbamento del comportamento o degli atti quotidiani della vita, ecc.".

Svolgimento di attività lavorativa.

L’art. 1 della legge 482/68 escludeva dal collocamento obbligatorio coloro che avessero perduto "ogni capacità lavorativa"; l’art. 12 della legge 118/71, come si è visto, riconosce la pensione d’inabilità quando sia accertata una "totale inabilità lavorativa"; l’art. 1 della legge 18/80 riconosce l’indennità di accompagnamento agli invalidi civili "totalmente inabili".

Sono questi tre modi diversi per indicare presumibilmente la stessa cosa, ma che hanno aperto un vasto contenzioso sulla compatibilità fra attività lavorativa, totale inabilità ed indennità di accompagnamento.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha escluso che il concetto di "totale inabilità" coincida con la "totale inabilità lavorativa"; (Parere dell’Avvocatura Generale dello Stato trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri il 14.11.1986, n. 1.1-83/28790-24); in base a tale interpretazione il Ministero degli Interni prima (Circ. Ministero degli Interni 17.12.1986, n. 25287/73/4095) e della Sanità successivamente (Circ. Ministero della Sanità 11.02.1987, n. 3, prot. 500.1/AG.11.2/63/1.1/35) hanno disposto l’erogazione dell’indennità di accompagnamento anche ai soggetti occupati, infine il Ministero del Lavoro (Circ. Ministero del Lavoro 28.10.1989, n. 6/13966/A) aveva invitato a dichiarare collocabili anche i minorati con il 100% di invalidità, con residue capacità lavorative.

Da una criteriologia medico-legale secondo la quale la collocabilità è incompatibile con la totale inabilità ed, a maggior ragione, con l’indennità di accompagnamento, si è pervenuti ad una decisione politica che realisticamente riconosce l’inadeguatezza delle tabelle, la loro interpretazione spesso pietistica ed il frequente arrotondamento a 100 dei "cascami" di validità. Le eventuali ulteriori direttive dovrebbero tendere a sganciare l’indennità di accompagnamento dalla valutazione percentuale e ridefinire, separandole nettamente sia per quanto riguarda le prestazioni che l’eventuale giudizio di collocabilità, la necessità di accompagnamento per incapacità a deambulare o cecità, che consentono ancora specifiche attività, dalla necessità di assistenza continuativa, che è la negazione assoluta e permanente di qualsiasi capacità lavorativa.

E’ una prestazione di importo pari a quello dell’assegno mensile d’invalidità, riconosciuto agli invalidi civili minori di 18 anni, che presentino difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età o presentino una perdita uditiva superiore ai 60 dB nell’orecchio migliore alle frequenza di 500, 1000 e 2000 Hz.

Tale indennità, incompatibile con altre indennità e non cumulabile con redditi superiori ai limiti previsti per l’assegno mensile, è finalizzata alla frequenza, continua o anche periodica, di scuole e centri di formazione e riabilitazione per il recupero, l’inserimento lavorativo o la socializzazione dell’i.c. Il trattamento può essere effettuato presso centri pubblici o privati, purché specializzati nel trattamento terapeutico o nella riabilitazione e recupero delle patologie accertate.

Il diritto al lavoro, sancito costituzionalmente dagli articoli indicati nell’introduzione, ha trovato una sua prima regolamentazione solo con la legge 5 ottobre 1962, n. 1539 "Provvedimenti in favore dei mutilati ed invalidi civili".

Tale legge prevedeva (art. 5) la costituzione di Commissioni con il compito di accertare la minorazione fisica, la causa invalidante (per l’iscrizione nella categoria di riservatari) e di valutare il grado di residua capacità lavorativa dei mutilati e degli invalidi civili, nonché (art. 6) di stabilire se l’i.c. poteva essere di pregiudizio alla salute ed alla incolumità dei compagni di lavoro ed alla sicurezza degli impianti.

La materia è stata poi compiutamente disciplinata dalla legge 2 aprile 1968, n. 482.

Gli Enti di Pubblica Amministrazione e le Aziende con oltre 35 dipendenti sono obbligati a riservare una quota, pari a circa il 15% dei posti di lavoro, per il collocamento obbligatorio; tutti i posti sono poi suddivisi in modo percentuale fra le varie categorie riservatarie (invalidi di guerra, del lavoro, di servizio, civili, sordomuti, orfani e vedove di guerra, per servizio e per lavoro). L’entrata in vigore della legge 118/1971 ha spostato gli interessi dal collocamento obbligatorio alle prestazioni economiche, sovraccaricando le Commissioni per le quali non era più prevista alcuna considerazione circa la residua capacità lavorativa e favorendo il sensibile incremento degli i.c.

Gli abusi e le distorsioni che si verificarono in tutti i settori di intervento assistenziale portarono poi all’emanazione di norme correttive per limitare il fenomeno dei "falsi invalidi".

Fra questi la legge 638/1983 dispone che i lavoratori assunti tramite il collocamento ordinario potevano successivamente rientrare nell’aliquota destinata al collocamento obbligatorio solo con un grado di invalidità superiore al 60% ed il D.Lgs. 509/1988 ha prescritto la determinazione in ogni caso delle potenzialità lavorative del soggetto ed ha innalzato al 46% (solo per gli i.c.) il grado riduzione utile per l’iscrizione nelle liste di collocamento obbligatorio.

Agli "invalidi civili" vengono forniti gratuitamente i presidi connessi all’invalidità, elencati nel nomenclatore-tariffario delle protesi emanato con decreto del Ministro della Sanità (2 marzo 1984 e 30 luglio 1991), ai sensi dell’art. 26 della legge 23 dicembre 1978, n 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale.

I presidi terapeutici devono garantire il totale o parziale ripristino funzionale degli organi ed apparati lesi e sono suddivisi in:

La legge 118/1971 prevedeva la gratuità dell’assistenza sanitaria generica, farmaceutica, specialistica ed ospedaliera per i soggetti minorati; la legge 833/1978 ha esteso tale beneficio a tutti i soggetti iscritti al S.S.N.

Il D.L. 27 aprile 1989, n. 152 (nuove disposizioni in materia di prestazioni sanitarie) ha tuttavia introdotto la quota fissa per ricetta e di partecipazione alla spesa (ticket) sulle prestazioni farmaceutiche, di diagnostica strumentale e di laboratorio, sulle visite specialistiche e sulle altre prestazioni erogate dal S.S.N.:

1) quota fissa sulla ricetta pari a £ 3.000 per prescrizioni di una confezione, 6.000 per prescrizioni di più confezioni;

2) ticket a) farmaci - 30/50% fino a 50.000£ per ricetta;

b) visite specialistiche - 15.000 £;

c) diagnostica, FKT, cure termali - 50% della prestazione fino a 70.000£;

Attualmente le disposizioni in materia di compartecipazione del singolo cittadino alla spesa sanitaria sono dettate dalla legge 23 dicembre, n. 724 "misure di razionalizzazione della finanza pubblica" di accompagnamento alla legge finanziaria 1995, che distinguono tre categorie di esenti:

Norme analoghe seguono le esenzioni per la compartecipazione alla spesa per l’assistenza termale.

Nel contesto normativo attuale risultano esclusi, oltre a soggetti affetti da patologie non menzionate, gli invalidi civili minori, per i quali, definite le difficoltà persistenti a svolgere i compiti o le funzioni proprie dell’età, non dovrebbe essere definita una percentuale d’invalidità.

In generale le Commissioni preposte si vedono costrette a dare una indicazione percentuale analogica fittizia, quando è resa necessaria dalla richiesta di esenzione dal ticket sanitario.

La normativa provinciale (decreto del Presidente della Giunta Provinciale di Trento 9 gennaio 1984, n. 2) concernente la disciplina dell’assegnazione e del godimento degli alloggi di edilizia abitativa pubblica attribuisce:

Analogamente a quanto indicato sopra, questo beneficio richiede l’indicazione percentuale di invalidità anche per i minori e gli ultrasessantacinquenni

La legge 24 dicembre 1986, n. 958 ed il D.M. 9 dicembre 1988 riservano tale beneficio al:

a) figlio unico convivente con genitori dei quali uno portatore di handicap che lo renda non autosufficiente o i.c. con accompagnamento;

b) fratello unico convivente di handicappato non autosufficiente, quando i genitori non siano in grado di provvedervi o assisterlo.

Per coloro che sono "affetti da invalidità permanente non inferiore al 71%, secondo la tabella prevista dal D.M. 25 luglio 1980" è previsto uno sconto di pena pari a tre anni (D.P.R. 16 dicembre 1986, n. 865).

La legge 3 giugno 1978, n. 288, eleva il limite dei 35 anni, previsto per l’accesso ai pubblici concorsi, sino a 45 anni, per tutte le categorie di invalidi indicate nella 482/1988 (nel caso di specie è sufficiente una valutazione di i.c. pari al 34%).

L’art. 30 della legge 118/1971 prevede questo beneficio per gli invalidi civili con invalidità > 2/3 ovvero per i figli di i.c. beneficiari della pensione di inabilità.

Il D. Lgs. 509 /1988 disciplina questo tipo di congedo per cure correlate all’infermità invalidante riconosciuta, quando la riduzione "dell’attitudine lavorativa" risulti superiore al 50%.

La legge 118/1971 prevede all’art. 27 l’eliminazione delle barriere architettoniche, apportando varianti anche agli edifici già costruiti prima dell’entrata in vigore della legge e rendendo accessibili ai non deambulanti i mezzi di trasporto pubblico. Tali provvedimenti sono stati dettagliati dal D.P.R. n. 384/78 e, in ambito locale, dalla Legge Provinciale 27 agosto 1981, n. 12.

Gli scopi della legge sono:

• migliorare l’ambiente onde favorire la vita di relazione del soggetto handicappato;
• coordinare le norme urbanistiche onde applicare le nuove disposizioni nell’attuazione dei piani urbanistici provinciali e nei regolamenti edilizi;
• garantire l’accessibilità ed il godimento dei servizi pubblici, nonché gli esercizi pubblici ed i negozi in genere;
• migliorare l’accessibilità ai portatori di handicap dei mezzi pubblici di trasporto urbano ed extraurbano.

Sono previsti contributi provinciali per l’adattamento di appartamenti e locali (installazione di ascensori, ecc.), o motoveicoli o autoveicoli o l’acquisto di veicoli.